En el pasado período de gobierno el proyecto de Ley para la creación de una Universidad de la Educación no fue aprobado en el Parlamento. Las discrepancias entre oficialismo y oposición se centraron en los temas relativos a la forma de gobierno de la nueva institución. Al inicio de este período el gobierno nacional indicó que por razones financieras no insistiría con el tema. Sin embargo, a mediados del año pasado la Ministra de Educación afirmó que la Universidad de la Educación será creada este año. En diciembre, en ocasión de la inauguración de la nueva sede central del Consejo de Formación en Educación (CFE) la Ministra y la Directora de este Consejo coincidieron en la expectativa de “reinaugurar el local como Universidad de la Educación”.
Esta idea, que la Universidad de la Educación debe ser creada sobre la base los institutos de formación docente existentes, incluyendo a todos sus actuales docentes y a su personal administrativo y de servicio, creo que, por lo menos, debería ser cuestionada y reflexionada con detenimiento.
La UDELAR en su momento expresó su preocupación por las falencias que hoy tiene la formación docente, en lo que es su objetivo específico y principal: la enseñanza. En la resolución de la Asamblea General del Claustro, de fecha 20/06/12, se señala que “es necesario analizar este importante tema con la mayor profundidad, y en particular siempre en la perspectiva de lograr que las estructuras organizativas y académicas del futuro instituto sirvan efectivamente para resolver los serios problemas que actualmente existen en la formación de educadores” [1].
Si la formación docente que tenemos fuese de buena calidad sería razonable pensar en el reconocimiento inmediato de su carácter universitario. Pero como no lo es, ni lo ha sido al menos desde la dictadura militar, parece más lógico pensar que el país debería aprovechar esta coyuntura de creación de una nueva institución para, justamente y valga la redundancia, crear algo nuevo.
1: La historia reciente
La Ley de General de Educación vigente, aprobada en diciembre del año 2008, estableció en su artículo 84 la creación del Instituto Universitario de Educación (IUDE), con el cometido de formar “maestros, maestros técnicos, educadores sociales y profesores”. En junio de 2010 el Codicen resolvió convertir lo que hasta ese momento era la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente en un Consejo Desconcentrado de Formación en Educación, que es la estructura institucional que funciona hasta hoy. Tiene bajo su jurisdicción 33 instituciones formadores de docentes distribuidas en todo el país: 22 Institutos de Formación Docente (IFD); 6 Centros Regionales de Profesores (CERP); el Instituto de Profesores Artigas (IPA); el Instituto Normal de Montevideo (IINN); el Instituto de Formación en Educación Social (IFES); el Instituto Normal de Enseñanza Técnica (INET) y el Instituto de Perfeccionamiento y Estudios Superiores (IPES). Durante los años 2013 y 2014 el proyecto de Ley de la Universidad de la Educación fue aprobado en Diputados y modificado luego en el Senado, por lo que pasó a la Asamblea General donde nunca fue tratado. Fue archivado en febrero de 2015.
Cuando se presentó el proyecto en 2013, el entonces Ministro de Educación Ricardo Erhlich expresó que la creación de la Universidad de la Educación es un “hecho trascendente” y “un gran paso” para el país. “Esta institución nace con cerca de 20.000 estudiantes, en 32 instituciones de todo el territorio nacional y más de 2.300 docentes. Esto es un proceso que llevará años y tendrá que ser un esfuerzo mantenido para asegurar el alcance de la calidad universitaria requerida” [2].
Estas expresiones del ex-Ministro resumen una suerte de sentido común ampliamente extendido en el ámbito político y educativo: transformar la formación docente en universitaria mejorará la calidad de la misma y que el camino “natural” a seguir es convertir al Consejo de Formación en Educación en Universidad. Estando parcialmente de acuerdo con la primera parte de este enunciado, quiero llamar la atención sobre lo discutible de la segunda parte y poner sobre la mesa algunas ideas con respecto al proceso de creación de una nueva Universidad.
2: Una ley no es suficiente para tener una institución de nivel universitario
Estoy parcialmente de acuerdo con la expresión “transformar la formación docente en universitaria mejorará la calidad de la misma” porque, si bien estoy convencido de que darle carácter universitario a la formación docente podría contribuir a mejorar su calidad, creo que no alcanza con una dictar una Ley que lo proclame. Depende de las características que tenga la nueva Universidad. Lo sustantivo no es el cambio de etiqueta, sino el contenido de la nueva institucionalidad. Por eso me resulta preocupante que en el discurso de actores políticos de todo el espectro se establezca una relación casi mecánica entre establecer por Ley el carácter universitario de la formación docente y la jerarquización de la misma. Esto último depende de cómo se diseñe, gobierne y gestione la nueva institución.
Pero paso a la cuestión más delicada: la idea de que el procedimiento a seguir es darle carácter de institución autónoma y universitaria al actual sistema de formación docente. Está idea surge claramente de las expresiones del ex-Ministro antes citadas. Pero también de los proyectos de Ley, tanto el del Poder Ejecutivo como el presentado por el Senador Bordaberry. En ambos se establece un artículo que expresa que todos los recursos que actualmente tiene el CFE deben pasar a la Universidad de la Educación[3]. El Artículo 41 del proyecto aprobado en Diputados expresa: “(Transferencias de recursos).- La Administración Nacional de Educación Pública transferirá a la Universidad de Educación los recursos humanos, bienes y créditos presupuestales destinados al Consejo de Formación en Educación, así como aquellos afectados a los institutos y centros de formación docente que se encuentran hasta la fecha bajo su órbita”. Dicho en otras palabras, gato por liebre.
Un aspecto especialmente preocupante de este artículo es que va encaminado a generar una situación en algún sentido parecida a la ocurrida con los salarios en el Poder Judicial: al transferir a todo el personal del CFE a la Universidad, genera derechos que son contradictorios con lo que el mismo proyecto de ley establece en otros artículos: que el acceso a todos los cargos en la nueva Universidad debe ser realizado por Concurso. ¿Qué deberá hacer la nueva Universidad de la Educación con el personal docente y administrativo del CFE que no satisfaga los nuevos criterios para el desempeño de cargos en un nivel universitario?
3: ¿Por qué no transformar al CFE en Universidad?
Hoy en formación docente no se enseña bien. El “sistema único nacional de formación docente” que tenemos, creado en el año 2008, no ha logrado construir una buena propuesta educativa. En el CFE hay profesores muy buenos, buenos, regulares, malos y muy malos. Hay profesores que enseñan muy bien y otros que sencillamente no enseñan; profesores que evalúan a conciencia y profesores que exoneran masivamente a sus estudiantes; profesores que utilizan sus horas no presenciales para dar clases de apoyo y profesores que no solo no lo hacen, sino que faltan continuamente a sus clases. Si el lector duda de mis afirmaciones, vaya y converse con los estudiantes de a pie de alguno de los institutos. Las prácticas de enseñanza y de evaluación que prevalecen no son precisamente ejemplos de buena enseñanza. Y si algo debería caracterizar a una Universidad de la Educación es la calidad de su propuesta de enseñanza. No podemos formar docentes profesionales, creativos y críticos bajo formas de enseñanza y evaluación memorísticas y declarativas.
Se me podrá preguntar qué evidencia tengo para afirmar esto. Poca. Alguna tesis de maestría sobre cómo se evalúa en formación docente que me ha tocado acompañar, relatos y diálogos con estudiantes y docentes que participan del sistema. Esta es, justamente, una parte importante del problema: el CFE no ha tenido capacidad para estudiarse, ni para investigarse, ni para evaluarse a sí mismo. El único estudio empírico razonablemente serio y abarcador sobre la Formación Docente en el Uruguay fue realizado hace ya varios años por la empresa de opinión pública CIFRA. Está basado en encuestas y entrevistas en profundidad pero no incluyó ninguna forma de observación de clases. Mostró que de cada 100 estudiantes que ingresaron a las carreras de formación docente en los años 2007 y 2008, apenas 8 egresaban al cabo de cuatro años.
¿Esto dio lugar a algún estudio posterior por parte del CFE sobre las razones del problema, que se haya publicado? No. ¿Ha habido algún estudio serio y abarcador sobre qué y cómo enseñan los formadores de docentes? No. ¿Ha habido alguna investigación publicada sobre qué aprenden y cómo es la trayectoria y la experiencia educativa de los estudiantes? No. ¿Ha realizado el CFE algún estudio sobre los conocimientos, capacidades y carencias con que egresan los futuros docentes? No. ¿Han habido comisiones y espacios de debate sobre los planes de estudio? Sí, muchos[4]. Pero, si bien la discusión participativa es importante y uno de los ingredientes para tener una universidad, no alcanza. Es una condición necesaria, pero no suficiente.
Al igual que en el resto del sistema educativo, el CFE carece de los medios para identificar a sus buenos docentes y para distinguir entre los que enseñan muy bien y los que no. Esto es algo que no se resuelve con papeles, ni con títulos, ni con artículos publicados. Se trata de evaluar quiénes son muy buenos docentes, lo cual requiere muy buenos dispositivos de observación, consulta a los estudiantes, análisis de las propuestas de enseñanza y de evaluación elaboradas por cada docente, observación del vínculo con los estudiantes y del cumplimiento riguroso de los deberes profesionales, como mínimo.
La debilidad en la evaluación de la docencia directa es algo que no se puede permitir una institución formadora de docentes, menos si es universitaria. Una Facultad de Medicina probablemente tenga como docentes a muy buenos médicos, que no son tan buenos como docentes (entre otras cosas porque no han tenido la oportunidad de formarse). Pero nunca aceptará malos médicos como docentes, porque la Medicina es su foco. En Formación Docente ocurre que el foco es justamente la enseñanza. Una institución universitaria que forma docentes no puede darse el lujo de no tener muy buenos docentes como formadores, ni de carecer de buenos dispositivos para identificarlos.
Por todo lo expresado creo que el país tiene una oportunidad única para crear una institucionalidad nueva y verdaderamente universitaria. No debería limitarse a cambiar la etiqueta de lo que actualmente tenemos. Transferirle a la nueva universidad la totalidad del personal que hay en este momento en el CFE es un error histórico. Implica perder la oportunidad de una transformación profunda en la formación docente, que podría ser el germen de un cambio futuro en el conjunto del sistema educativo.
4: Para que la Universidad de la Educación sea algo realmente nuevo es necesario pensar cuidadosamente el proceso de transición
Lo señalado en los párrafos anteriores no significa que se deba (ni que se pueda) partir de cero en la creación de la nueva Universidad. La experiencia acumulada por los docentes que hoy trabajan en los centros del CFE a lo largo y ancho del país debe ser aprovechada y potenciada. El cuerpo docente y de investigadores de la nueva Universidad tendrá que constituirse, principal pero no exclusivamente, a partir de los profesores que actualmente se desempeñan en el CFE. Allí está la masa crítica de formadores de docentes con que cuenta el país. Pero no necesariamente deberá incorporarlos a todos, y tampoco debería restringirse a ellos. Es necesario abrir puertas y ventanas para que entren ideas y aire nuevos. Es necesario crear espacio para las generaciones más jóvenes. Es necesario que exista la posibilidad real de seleccionar por concursos apropiados al personal de la nueva Universidad.
¿Por qué no pensar en contar con el apoyo y asesoramiento de una buena universidad de educación del exterior que acompañe los procesos de evaluación y selección de un cuerpo inicial de docentes e investigadores de la nueva institución? Este grupo inicial podrá luego tener a su cargo, con el acompañamiento de la universidad externa, la elaboración del plan de estudios y la construcción de un programa de investigación de excelencia.
Es importante, además, que haya un proceso genuino -y formalmente evaluado- de transformación en cada una de las actuales instituciones formadores que aspiren a tener un estatus universitario. Esta transformación no se puede decretar en forma genérica, se la tiene que ganar cada institución.
Para que todo esto sea posible es necesario pensar en un período de transición de varios años en el que coexistan la nueva Universidad y el actual CFE. Mientras la nueva Universidad se conforma y se consolida, las actuales instituciones formadoras de docentes deberían seguir funcionando en el marco de la ANEP. Una vez definidos los parámetros básicos de calidad de una institución universitaria formadora de docentes, la ANEP podría ir presentando progresivamente a las instituciones que estén preparadas, a un proceso de certificación que las acredite como universitarias.
5: ¿Necesitamos una Universidad de la Educación o un sistema universitario de formación docente abierto y diverso? (en memoria de Mario Wschebor)
Otra de las consecuencias negativas del modo en que se está pensando “transformar” la formación docente actual en universitaria es que se mantiene su carácter de propuesta única y “monopólica”. ¿Debe la formación docente estar en manos de una única institución? ¿No deberíamos pensar en un sistema universitario de formación docente abierto y diverso.
La discusión parlamentaria y los proyectos de ley se han centrado especialmente en la cuestión de las formas de gobierno de la “nueva” institución, pero han carecido de una visión de conjunto sobre la necesidad de un sistema de formación docente de nivel universitario. La creación de una Universidad de la Educación debería ser una instancia para pensar globalmente los desafíos de la formación docente en el Uruguay de cara al futuro y no única ni principalmente una discusión sobre órganos de gobierno.
En este punto quiero recordar una notable intervención del ex-Decano de la Facultad de Ciencias, Mario Wschebor, en el marco de una reunión sobre la creación del “sistema único nacional de formación docente”, convocada por la ANEP, allá por el año 2006. En esas reuniones se gestó lo que tenemos hoy, el “sistema único nacional de formación docente”, que prácticamente liquidó lo que considero fue la mejor experiencia que en la materia ha tenido Uruguay en los últimos 30 años: los Centros Regionales de Profesores (CERP).
En el medio de aquellas discusiones, Wschebor pidió la palabra, se disculpó por intervenir en un tema que no era de su especialidad, y expresó lo siguiente (palabras más, palabras menos): ‘Aquí se habla mucho de un sistema único para formar docentes. Yo me pregunto, ¿quién dijo que hay una única forma de formar bien a los docentes? Y, en caso de que la hubiese, ¿quién dijo que nosotros la conocemos?’
Por cierto, su postura no prevaleció. Se constituyó el SUNFD, que es lo que ha venido funcionando hasta hoy y sobre el cual hay conciencia generalizada de que no ha dado resultado (las mismas autoridades que lo crearon ahora bregan por transformarlo). ¿Volveremos a cometer el mismo error histórico? ¿Volveremos a apostar a una propuesta única y monopólica para la formación de docentes? ¿No será el momento de apostar a la diversidad, de promover la experimentación de propuestas y de evaluar seriamente los logros de cada una?
Para ser muy claro, cuando hablo de un sistema abierto y diverso estoy incluyendo a las instituciones del sector privado. Estoy pensando en que cada IFD desarrolle una propuesta formativa propia en forma autónoma, como corresponde a una institución de nivel universitario. Estoy incluyendo la siempre bloqueada opción de complementar formaciones con la UDELAR: abrir la posibilidad de formarse como docentes a egresados universitarios que tienen formación específica en una determinada disciplina, con reválidas cruzadas de estudios pedagógicos y estudios disciplinares. Pienso, además, en tendencias recientes en otros países del mundo, que habilitan la formación de docentes en centros educativos, públicos o privados, que se destacan por la calidad de su propuesta educativa.
La educación uruguaya necesita reemplazar uniformidad, homogeneidad y prescripción, por autonomía, diversidad y evaluación.
6: El problema de la escala
A diferencia de cualquier otra profesión, el requerimiento anual de formación de docentes tiene carácter masivo. Este año sabemos que no tenemos suficientes maestros titulados. Se jubilaron mil y egresaron algo más de setecientos. Algo parecido pasa con los profesores, solo que no nos enteramos, porque en la educación media no rige la exigencia de tener un título para enseñar. Con el agravante de que en este nivel no solamente hay que sustituir a quienes se retiran del servicio, sino que hay un déficit histórico que se ubica en torno al 40% del total de docentes en ejercicio.
La cuestión que debería preocuparnos es la siguiente: ¿es posible que una única institución universitaria en el Uruguay titule entre dos y tres mil docentes al año y lo haga con la calidad requerida por una formación de nivel universitario? Esa cifra es la que se necesitaría para reemplazar a los docentes que se retiran, para avanzar en el requisito de titulación de todos los profesores en la educación media y para cubrir las necesidades derivadas de la creación de nuevos cargos que requerirá la universalización de la Educación Media Superior, así como por la implementación de políticas como los liceos y escuelas de tiempo completo, la reducción de la cantidad de alumnos por grupo y el reconocimiento con horas remuneradas del trabajo que hacen los docentes fuera del aula. Para calibrar la magnitud del desafío, téngase en cuenta lo siguiente: toda la UDELAR tiene algo más de 6.000 egresados al año, sobre un total de más de 130.000 estudiantes activos en carreras de grado[5].
¿Es razonable esperar que una única institución cargue sobre sí con el peso de las necesidades de formación masiva de docentes y, al mismo tiempo, desarrolle una masa crítica de investigadores, un programa de investigaciones relevantes y una propuesta formativa de alta calidad? ¿No deberíamos pensar más bien en una Universidad que tenga una estructura “liviana”, que pueda investigar sobre la enseñanza y desarrollar propuestas formativas de excelencia para, de ese modo, liderar un sistema integrado por cierta diversidad de instituciones y propuestas?
7: Para terminar
Las coyunturas de cambio institucional son oportunidades para mantener y desarrollar lo mejor de nuestra historia y tradiciones pero, al mismo tiempo, para modificar debilidades, remover obstáculos y construir nuevas formas de hacer las cosas. Es importante transitar las instancias de quiebre histórico, como esta ante la que estamos, con tres ojos: uno que mira hacia atrás, hacia nuestra historia; otro que mira adelante, hacia el futuro y sus nuevos desafíos; y otro que mira en derredor, a lo bueno que otros están haciendo y de quienes podemos aprender. En Uruguay, al menos en la educación, nos cuesta mirar hacia adelante y hacia afuera. Tendemos a buscar las pistas casi exclusivamente en lo que fuimos, en lo que se supone que fue nuestro sistema educativo, en un pasado probablemente idealizado.
Sinceramente temo que el camino iniciado de convertir por ley lo que hoy tenemos como formación docente en una universidad de la educación, implicará arrastrar importantes lastres que significarán perder una oportunidad única para crear una institución innovadora, que aporte a un cambio profundo en la profesión docente y en el desarrollo futuro del sistema educativo en su conjunto. La formación de docentes es demasiado importante y las falencias del sistema actual son demasiado grandes como para creer que establecer por ley el carácter universitario del CFE sea el camino a transitar.
[1] Disponible en: www.universidad.edu.uy/renderResource/index/resourceId/32433/siteId/1. Acceso 23/03/17.
[2] http://www.mec.gub.uy/innovaportal/v/41389/2/mecweb/universidad-de-la-educacion?parentid=29699. Acceso 23/03/17.
[3] Desconozco las posturas de los legisladores de los demás partidos políticos con relación a este punto.
[4] Me consta y lo destaco, que el CFE viene haciendo un esfuerzo importante por abrir posibilidades de actualización y de investigación para sus docentes. También que está trabajando en la reestructura de su escalafón docente y de sus planes de estudio. Sin embargo, en mi opinión los documentos producidos siguen siendo demasiado generales. Pero esto es tema para otra nota.
[5] “La UdelaR en cifras”, 2014, Dirección General de Planeamiento.
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